O TCU respondeu que não, no Acórdão nº 1513/2026-Plenário. O fundamento adotado vai além do caso julgado e muda a forma de ler as cláusulas de garantia em qualquer edital de obra.

Felipe Augusto Siqueira Costa | Sócio •· Infraestrutura e Concessões • Líder da Plataforma Nordeste

Desde que a Lei nº 14.133/2021 passou a ser aplicada de forma generalizada, tornou-se frequente encontrar editais de obra que exigem, ao mesmo tempo, a garantia de execução do art. 96 e o seguro-garantia com cláusula de retomada do art. 102. Somadas, as duas exigências podem alcançar 35% do valor do contrato, valor que precisa estar disponível antes de qualquer serviço ser executado.

O pano de fundo dessa exigência é conhecido e não é trivial. O Painel de Obras Paralisadas do TCU registrava, até abril de 2025, 11.469 obras paradas entre as 22.621 mapeadas, com educação e saúde respondendo por cerca de 70% das paralisações.[1] Foi contra esse quadro que o legislador apostou no seguro-garantia com cláusula de retomada, inspirado no performance bond do direito norte-americano: se a contratada abandona a obra, a seguradora assume a execução e conclui o objeto, ou paga integralmente a apólice.

A ideia tem mérito. O que se observou nos editais, contudo, foi um empilhamento de exigências que a lei não autoriza, e que o Tribunal de Contas da União enfrentou neste ano.

As garantias da Lei nº 14.133/2021 e suas funções

Convém separar as figuras antes de discutir a decisão, porque parte da confusão nos editais decorre justamente de tratá-las como se fossem intercambiáveis.

A garantia de proposta do art. 58 é exigida no momento da apresentação da oferta, limitada a 1% do valor estimado, e destina-se a atestar a seriedade da proposta. Não se confunde com a garantia de execução dos arts. 96 a 98, prestada pela contratada para assegurar o cumprimento das obrigações do contrato, cujo limite ordinário é de 5% do valor inicial, elevável a 10% quando a complexidade técnica e os riscos justificarem. O art. 96, § 1º, admite quatro modalidades: caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia, fiança bancária e título de capitalização de pagamento único, incluído pela Lei nº 14.770/2023. A escolha, em regra, cabe à contratada.

Há ainda a garantia adicional do art. 59, incidente quando a proposta vencedora em obras e serviços de engenharia fica abaixo de 85% do valor orçado pela Administração.

O seguro-garantia com cláusula de retomada tem disciplina própria. O art. 99 autoriza sua exigência nas contratações de grande vulto, em percentual de até 30% do valor inicial do contrato. O art. 102 estabelece o mecanismo: a seguradora firma o contrato e seus aditivos como interveniente anuente e, diante do inadimplemento, assume a execução e conclui o objeto, diretamente ou por meio de subcontratação, isentando-se de pagar a importância segurada, ou paga a apólice integralmente e se exime de executar.

Um detalhe que muitos editais ainda não incorporaram: o Decreto nº 12.807/2025, em vigor desde 1º de janeiro de 2026, atualizou o patamar de grande vulto para contratações acima de aproximadamente R$ 261,9 milhões.[2] Editais que seguem operando com o valor anterior estão calibrando garantias sobre base desatualizada, o que por si só compromete a fundamentação do percentual.

O que decidiu o TCU no Acórdão nº 1513/2026

O caso chegou ao Tribunal por denúncia relativa a concorrência eletrônica destinada à elaboração de projetos executivos complementares e à execução das obras da nova sede de um Conselho Regional de Engenharia e Agronomia. Entre as irregularidades apontadas estava a exigência cumulada das duas garantias. A relatoria coube ao Ministro Jhonatan de Jesus, e o entendimento firmado foi o seguinte:[3]

É indevida a exigência simultânea da garantia de execução contratual prevista no art. 96, caput, da Lei nº 14.133/2021 e daquela atinente ao seguro-garantia com cláusula de retomada de que trata o art. 102 da mesma lei, pois esta última constitui espécie da modalidade contida no art. 96, § 1º, inciso II, resultando em sobreposição de encargos para cobrir o mesmo risco.

O argumento é de estrutura normativa, e não de conveniência ou de proporcionalidade genérica. O seguro-garantia com cláusula de retomada não é garantia autônoma que se acrescente à garantia de execução: ele é uma espécie dentro da modalidade seguro-garantia, que o art. 96, § 1º, II, já arrola entre as opções à disposição da contratada. Exigir as duas equivale a cobrar duas vezes pela cobertura de um mesmo risco.

No mesmo julgado, o Tribunal registrou outras falhas do edital que merecem atenção porque explicam a origem do problema: insuficiência dos elementos técnicos de planejamento, ausência de sondagens, orçamento estimado sem memórias de cálculo e sem composição de custos unitários e, especialmente, um arranjo de garantias e seguros sem correlação adequada com a matriz de riscos.

Esse último ponto é o que mais interessa a quem vai impugnar. O percentual da garantia deveria resultar da identificação e da alocação prévia dos riscos do contrato. Quando o edital não permite reconstituir de onde saiu o número, a exigência fica desamparada, e o vício deixa de ser exclusivamente de proporcionalidade para alcançar também a motivação do ato.

Garantia de proposta: base de cálculo e momento de apresentação

Duas outras decisões de 2026 tratam da garantia exigida na fase anterior do certame, e à primeira leitura parecem puxar para lados opostos.

No Acórdão nº 1410/2026-Plenário, o TCU examinou edital que calculava a garantia de proposta sobre o valor global estimado da licitação, ainda que o certame estivesse dividido em lotes independentes, com liberdade de escolha sobre quais disputar. O efeito prático era que a empresa interessada em um único lote precisava constituir garantia proporcional a lotes para os quais nem apresentaria oferta. O Tribunal reconheceu a desproporção.

Já no Acórdão nº 1128/2026-Plenário, o Tribunal validou a exigência da garantia de proposta como requisito de pré-habilitação, na forma do art. 58, admitindo inclusive que ela anteceda o cadastramento da proposta no sistema eletrônico. O relator observou que a lei estruturou um sistema de garantias voltado à gestão de riscos ao longo de todo o ciclo da contratação, e que a garantia de proposta serve a coibir comportamentos oportunistas, problema agravado no modo de disputa aberto, em que a proposta antecede a habilitação.

Lidas com atenção, as decisões cuidam de coisas diferentes. Uma trata da base de cálculo; a outra, do momento de apresentação. Em ambas, o que o Tribunal cobra é correspondência entre a exigência e aquilo que ela efetivamente cobre.

A consequência operacional é imediata e costuma ser subestimada. Se a garantia pode ser exigida antes mesmo do cadastramento da proposta, o prazo de emissão da apólice ou de constituição da fiança precisa entrar no cronograma no momento em que a empresa decide participar, e não na etapa de habilitação. Perder esse prazo significa ficar de fora, sem recurso que resolva.

Retomada em obra que não seja de grande vulto?

Há uma ambiguidade na lei que os editais costumam ignorar e sobre a qual a doutrina ainda não convergiu.

O art. 99 vincula a cláusula de retomada às obras e serviços de engenharia de grande vulto, com garantia de até 30%. O art. 102, por sua vez, fala genericamente em contratação de obras e serviços de engenharia, sem qualificar o valor. Daí a pergunta: a retomada pode ser exigida em qualquer obra?

Reconheço que o argumento literal em favor da leitura ampla tem alguma força, já que o art. 102 realmente não repete a restrição do artigo anterior. Ainda assim, não me parece a melhor solução. A assunção do contrato pela seguradora só faz sentido econômico em patamares elevados de cobertura; exigi-la com garantia de 5% transforma o instituto em formalidade sem lastro, que encarece a apólice sem entregar a proteção que a justificaria.

Marçal Justen Filho acrescenta uma observação terminológica que ajuda a compreender o instituto: a expressão cláusula de retomada é imprecisa, porque a seguradora não retoma obrigação que originariamente lhe coubesse. Tecnicamente, trata-se de cláusula de assunção do contrato, figura próxima, embora não idêntica, ao step-in previsto no art. 27-A da Lei nº 8.987/1995, que autoriza financiadores e garantidores a assumir o controle ou a administração temporária da concessionária para assegurar a continuidade do serviço.[4]

Existe também ceticismo empírico quanto à eficácia do mecanismo. Estudos apoiados em dados do próprio TCU sustentam que os novos percentuais de garantia teriam impacto reduzido sobre o estoque de obras paralisadas, porque as causas predominantes da paralisação são projeto básico deficiente, descontinuidade orçamentária e falhas de planejamento, riscos que não pertencem ao contratado. Cristiana Fortini e Rafael Amorim já haviam apontado essa limitação antes mesmo da vigência da nova lei.[5]

A conclusão é incômoda para os dois lados do balcão. O seguro-garantia com retomada funciona contra o abandono da obra pela empresa e não alcança a paralisação provocada pela própria Administração, que responde por parcela relevante dos casos.

O que a garantia custa para quem participa

Do lado da empresa, a garantia costuma ser tratada como exigência documental, quando na verdade é decisão de estrutura de capital.

A caução em dinheiro imobiliza recursos que deixam de girar. A fiança bancária consome limite de crédito que poderia sustentar folha e aquisição de insumos. O seguro-garantia depende de análise prévia da seguradora, que examina balanço, histórico de sinistralidade e capacidade operacional do tomador, podendo recusar o risco ou aceitá-lo mediante contragarantias que alcançam o patrimônio dos sócios.

A dinâmica dos aditivos acrescenta outra camada. A seguradora participa do contrato e de seus aditivos como interveniente anuente, com direito de livre acesso às instalações, acompanhamento da execução, acesso a auditoria técnica e contábil e formulação de esclarecimentos ao responsável técnico, conforme o art. 102, I, e a Circular Susep nº 662/2022.[6] Alterações relevantes de escopo tendem a exigir endosso e revisão de prêmio.

Vale conhecer, nesse contexto, orientação do STJ que costuma passar despercebida: o agravamento de risco não comunicado previamente à seguradora, quando não contribui para a eclosão do sinistro e não há prova de má-fé do segurado, não autoriza a recusa de cobertura. É leitura do art. 769 do Código Civil que protege a contratada diante de aditivos supervenientes.[7]

Por fim, o óbvio que raramente é dito em voz alta: todo custo de garantia é custo de transação, e custo de transação entra no preço da proposta. Quando o edital superdimensiona a exigência, o erário não fica mais protegido; a obra fica mais cara e o número de concorrentes diminui. É precisamente o efeito que o art. 96 pretende evitar ao condicionar a exigência à avaliação de necessidade.

Uma observação sobre o Nordeste

Dados do TCU mostram o Maranhão liderando o ranking nacional de obras paralisadas, com 1.232 empreendimentos, correspondentes a 62% das contratações com recursos federais no estado; a Bahia aparece na sequência, com 972 obras paradas, 57% do total estadual.[8] Em ambos há mais obra interrompida do que em execução.

Ao mesmo tempo, levantamento divulgado em julho de 2026 pelo Sindicato das Seguradoras Norte e Nordeste, com base em dados da CNseg, aponta crescimento de 65,1% na arrecadação do seguro-garantia na região, contra 23,6% na média nacional.[9] A região concentra passivo de obras inacabadas e, simultaneamente, recebe o novo ciclo de concessões e parcerias público-privadas.

O resultado previsível é o que já se observa: editais mais exigentes em garantias e empresas locais pressionadas a estruturar capacidade financeira que boa parte delas ainda não tem.

Roteiro de leitura das cláusulas de garantia

Na ordem em que costumam importar:

1. Verificar se o edital cumula a garantia de execução do art. 96 com o seguro-garantia com retomada do art. 102. Havendo cumulação, o Acórdão nº 1513/2026-Plenário é fundamento direto de impugnação.

2. Conferir sobre qual base o percentual incide. Em licitações por lotes, a garantia deve corresponder ao lote efetivamente disputado, e não ao valor global do certame, conforme o Acórdão nº 1410/2026-Plenário.

3. Checar se a exigência de retomada é compatível com o porte da contratação, considerando o patamar de grande vulto atualizado pelo Decreto nº 12.807/2025.

4. Examinar se existe matriz de riscos e se o percentual da garantia guarda correlação com ela. Pedido de esclarecimento bem formulado com frequência revela que a matriz não foi elaborada.

5. Identificar em que momento a garantia precisa estar constituída, lembrando que ela pode anteceder o cadastramento da proposta.

6. Ler as cláusulas sobre aditivos, endossos e renovação de apólice. Onde o contrato transfere integralmente esse custo à contratada sem previsão de reequilíbrio, há ponto a discutir antes da assinatura.

A cláusula de assunção do contrato foi criada para resolver um problema concreto, e o problema continua existindo. A dificuldade é que, transplantada para editais elaborados sem matriz de riscos consistente, ela deixou de operar como instrumento de continuidade e passou a funcionar como filtro patrimonial, selecionando a empresa mais capitalizada em lugar da mais capaz.

O que o TCU vem fazendo em 2026, tanto aqui quanto na jurisprudência sobre habilitação tratada no primeiro texto desta série, é cobrar da Administração aquilo que a própria lei já exigia: que a exigência tenha correlação demonstrada com o risco que pretende cobrir.

Segundo texto da série sobre contratações públicas, concessões e parcerias público-privadas produzida pela área de Infraestrutura e Concessões do PDK Advogados, no âmbito da Plataforma Nordeste.

[1]BRASIL. Tribunal de Contas da União. Metade das obras financiadas com recursos federais estão paradas. Notícias, 30 jul. 2025. Dados do Painel de Obras Paralisadas relativos à atualização de abril de 2025, apresentados em sessão plenária pelo presidente do Tribunal, ministro Vital do Rêgo. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/metade-das-obras-financiadas-com-recursos-federais-estao-paradas. Acesso em: [inserir data]. Em junho de 2026, ao anunciar o lançamento de novo painel de obras inacabadas, o Tribunal reiterou a mesma ordem de grandeza. Sobre o custo de conclusão, ver TCU, Lista de Alto Risco, item Gestão das obras paralisadas, que registra 11.944 empreendimentos paralisados entre 2022 e 2024, equivalentes a 52% do total de obras federais, com R$ 9,0 bilhões já consumidos e necessidade de R$ 29,4 bilhões adicionais para a conclusão. Disponível em: https://sites.tcu.gov.br/listadealtorisco/gestao_das_obras_paralisadas.html.

[2]BRASIL. Decreto nº 12.807, de 29 de dezembro de 2025. Atualiza os valores estabelecidos na Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Diário Oficial da União, 30 dez. 2025. Em vigor desde 1º de janeiro de 2026, revogou o Decreto nº 12.343/2024 e fixou em R$ 261.968.421,04 o patamar de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto de que trata o art. 6º, XXII, da Lei nº 14.133/2021, com reajuste de 4,41% pelo IPCA-E. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2025/decreto/d12807.htm. Acesso em: [inserir data].

[3]BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1513/2026-Plenário. Relator: Ministro Jhonatan de Jesus. Processo nº 016.878/2025-6. Inteiro teor disponível na base de jurisprudência do Tribunal: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/jurisprudencia.

[4]JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, comentários aos arts. 99 e 102.

[5]FORTINI, Cristiana; AMORIM, Rafael Amorim de. Obras públicas inacabadas e seguro-garantia: qual a sua importância e o que esperar da nova Lei de Licitações. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 20, n. 82, p. 87-127, out./dez. 2020. Disponível em: https://revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/view/1521. Acesso em: 26/08/2026.

[6]BRASIL. Superintendência de Seguros Privados. Circular Susep nº 662, de 11 de abril de 2022. Dispõe sobre o Seguro Garantia. Diário Oficial da União, 12 abr. 2022; em vigor desde 2 de maio de 2022, com prazo de adaptação encerrado em 1º de janeiro de 2023. Revogou as Circulares Susep nº 477/2013 e nº 577/2018. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/circular-susep-n-662-de-11-de-abril-de-2022-392772088. Ver também o Manual de Seguro Garantia divulgado pela Susep em dezembro de 2023, que complementa a Circular: https://www.gov.br/susep/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/dezembro/susep-lanca-manual-tecnico-de-seguro-garantia.

[7]No sentido de que o agravamento de risco não comunicado previamente à seguradora, quando não determinante para a ocorrência do sinistro e ausente prova de má-fé do segurado, não justifica a negativa de cobertura, ver STJ, AgInt no REsp nº 2.175.242/MG, rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 14.04.2025; e STJ, AgRg no AREsp nº 759.671/DF, rel. Min. Marco Buzzi, Quarta Turma, j. 02.06.2016. Inteiro teor disponível em: https://processo.stj.jus.br/SCON/. Acesso em: 24/08/2026.

[8]BRASIL. Tribunal de Contas da União. Diagnóstico do TCU mostra que metade das obras contratadas com recursos federais estão paralisadas. Notícias, dez. 2024. Dados referentes ao ciclo de 2024, quando o Tribunal identificou 11.941 obras paralisadas no país, equivalentes a 52% das contratações vigentes. No ranking por unidade da Federação, o Maranhão lidera com 1.232 empreendimentos paralisados (62% das contratações com recursos federais no estado), seguido da Bahia, com 972 (57%), e do Pará, com 938 (77%). Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/diagnostico-do-tcu-mostra-que-metade-das-obras-contratadas-com-recursos-federais-estao-paralisadas. Acesso em: 24/08/2026.

[9]Seguro Garantia cresce 65,1% no Norte e Nordeste. Revista Apólice, jul. 2026, com base em dados da Confederação Nacional das Seguradoras (CNseg) divulgados pelo Sindicato das Seguradoras Norte e Nordeste (Sindsegnne). Disponível em: https://revistaapolice.com.br/2026/07/seguro-garantia-cresce-651-no-norte-e-nordeste/. Acesso em: 26/08/2026. Registre-se, para precisão, que a base territorial do Sindsegnne abrange treze estados das regiões Norte e Nordeste, excluídos Bahia, Sergipe e Tocantins, de modo que o percentual regional não incide sobre o mesmo recorte geográfico dos dados de obras paralisadas citados no parágrafo anterior.